(1) Законодательная система

Законодательная система – это общее название законодательной деятельности и существенных норм, которых необходимо придерживаться в ходе законотворческого процесса, а также важная составная часть государственной законности.

Действующая законодательная система состоит из следующих систем. Первая, система законодательного института. Вторая, система законодательных субъектов. Третья, система законодательной власти. Четвертая, система законодательного механизма. Пятая, система законодательного надзора. Шестая, система взаимоотношений законодательства с соответствующими сторонами.

(2) Законодательный институт

Выбор типа законодательного института зависит главным образом не от личных пристрастий, а от многих объективных факторов. Институт законодательства, также как и все законодательство в целом, относится к исторической категории, является понятием национального обстоятельства. Сегодня в мире уже не существует монархического строя, давно миновали те времена, когда слово монарха было законом. На смену пришли демократические институты, основанные на принципах демократии и законности. Однако принятые в разных странах институты законодательства серьезно разнятся друг от друга, а в некоторых странах приняты прямо противоположные системы.

Действующий в Китае институт законодательства имеет свои отличительные черты. Во-первых, китайское законодательное право принадлежит не какой-либо одной властной структуре или тем паче отдельной личности, и поэтому не относится к простейшей форме законодательства. Во-вторых, законодательное право в Китае осуществляют две и более властных структур, т.е. существуют разные типы законодательного права, как-то государственное законодательное право, административно-нормативное законодательное право, право издания законов местного характера, которые осуществляются разными властными структурами. Поскольку одно законодательное право не просто осуществляется разными властными структурами, законодательный институт Китая не является также комплексным институтом. В-третьих, институт законодательства в Китае не строится на принципах разделения и сдерживания трех ветвей власти: законодательной, административной и судебной; Председатель КНР и Премьер правительства избираются на сессии Всекитайского собрания народных представителей, Председатель КНР обнародует законы согласно решениям ВСНП, у Премьера нет права утверждать или отклонять принятые ВСНП законодательные акты, административно-правовые акты не должны противоречить законам, принятым ВСНП, законоположения местного значения не могут противоречить законам и административно-правовым актам. Всекитайское собрание народных представителей имеет право аннулировать административно-правовые акты и законоположения местного характера в случае, если они противоречат принятым ВСНП законам. Все вышесказанное указывает на отношения внутри института китайского законодательства, отношения подчинения, отношения единого руководства и надзора, но не отношения сдерживания и равновесия.

Действующий законодательный институт в Китае имеет довольно своеобразный характер. С точки зрения разделения законодательных функций, это институт, действующий под единым руководством Центра и одновременно допускающий определенное разделение полномочий, имеющий многоступенчатую и многоплановую систему. Единое руководство со стороны высшего органа государственной власти страны (ВСНП) и его Постоянного комитета, довольно широкие полномочия Госсовета и дозированные полномочия местных властей – таковы особенности разделения полномочий в действующем законодательстве Китая.

Единое руководство со стороны Центра и определенное разделение полномочий означает, с одной стороны, важнейшее законодательное право, т.е. законодательное право государства, в частности конституционное и другое законотворческое право принадлежит Центру, оно занимает во всей законодательной структуре руководящее место. Государственное законодательное право может осуществляться только через высший государственный орган власти и его Постоянный комитет, этого права не имеют ни местные власти, ни любые другие ведомства. Административно-правовые акты, законоположения местного характера не должны вступать в противоречие с Конституцией и основными законами. При разработке законоположений в национальных автономиях возможно принятие в виде исключения некоторых постановлений, не полностью адекватных Конституции и законам, однако автономные законоположения должны действовать в рамках полномочий, определенных Конституцией, Законом о национальной территориальной автономии и Законом о законодательстве. Принятые автономные законы должны быть переданы в ВСНП для утверждения или уведомления. Подобная система в сущности гарантирует руководящее положение законодательной власти государства над законотворческим правом автономий. С другой стороны, законодательное право государства осуществляется посредством Центральных и местных субъектов власти, что является самым глубоким прогрессом и переменой в действующем институте законодательства Китая. Такое довольно широкое разделение власти еще более проявляется в ее многоступенчатости и многоплановости.

Многоступенчатость (многослойность) выражается в следующем: Всекитайское собрание народных представителей и его Постоянный комитет издает государственные законы, Государственный совет и подведомственные ему органы соответственно вырабатывают административно-правовые акты и отраслевые правила, органы государственной власти и правительства на местах разрабатывают законоположения местного значения и постановления местного правительства. Законоположения и нормативные акты, издаваемые Всекитайским собранием народных представителей и его Постоянным комитетом, Государственным советом и подведомственными ему органами, местными органами государственной власти и местными правительствами, по своей юридической силе находятся на разных уровнях, однако сосуществуют в действующем институте китайского законодательства.

Многоплановость: Вышеуказанные законодательство и нормативные акты по своему типу отличаются от законодательства национальных автономий и издаваемых ими законоположений, а также от законодательства особых экономических зон и Особых административных районов Сянгана и Аомэня. Наряду с формулировками «единое руководство Центра», «разделение власти», «многоступенчатость (многослойность)» принят термин «многоплановость» потому, что без него обобщение основных особенностей действующего института китайского законодательства будет неполным. Во-первых, автономные законоположения (автономные положения, отдельно действующие положения) также, как и законоположения Особых административных районов Сянгана и Аомэня, относятся к разряду нормативных актов местного значения, однако все-таки отличаются от обычных законоположений местного значения и постановлений местных правительств, поэтому вряд ли целесообразно приравнять их к одному уровню. Во-вторых, административно-правовые акты обычно имеют силу во всей стране, а нормативные акты, принятые автономным законодательством или законодательством Особых административных районов, не имеют силы в других районах страны, следовательно административно-правовые акты выше последних на одну ступень. Однако нормативные документы автономий и особых административных районов в отличие от законоположений местного значения могут не основываться на административно-правовых актах. С этой точки зрения считать их ниже административно-правовых актов неправильно, однако ставить их на один уровень с административно-правовыми актами или ставить их выше законоположений местного значения также очевидно нецелесообразно. В силу вышеперечисленных причин мы ввели термин «многоплановость».

Действующий институт законодательства в Китае разработан на основании тех реалий, которые составляют общее положение в стране. Во-первых, Китай есть государство народной власти, закон представляет собой волеизъявление народа. Таким образом сущность китайского законодательства может отвечать реалии страны только при том условии, что осуществление законодательной власти государства, единое руководство законодательством страны, разработка и изменение законов в соответствии с основополагающим режимом и отношениями находятся в руках высшего органа государственной власти, представляющего высшую волю всего народа, т.е. Всекитайского собрания народных представителей и его Постоянного комитета.

Во-вторых, Китай – огромная страна с многочисленным населением, поскольку экономика и культура в разных регионах и национальных автономиях развиваются очень неравномерно, одним государственным законодательством невозможно разрешить сложные проблемы на местах. Во множестве случаев государству трудно вырабатывать законы для регионов, общие положения не решают дела, а слишком детальные рекомендации вряд ли возможны. Поэтому наряду с государственным законодательством в качестве единого стандарта для решения основных государственных проблем необходимо также определенное разделение законодательной власти, передать соответствующим сторонам полномочия по разработке административно-правовых актов, законоположений местного значения, законоположений национальных автономий и нормативных документов особых административных районов.

В-третьих, на нынешнем этапе в Китае действует структура социалистической рыночной экономики, при которой параллельно развиваются разнообразные формы экономики, однако главенствующая роль принадлежит государственной форме собственности. В политическом отношении Китай придерживается системы демократического централизма. Политико-экономические особенности плюс географические, демографические, национальные отличия и неравномерное развитие регионов предопределили характер законодательного института Китая: с одной стороны, необходимость придерживаться единого руководства со стороны Центра, с другой, демократично привлекать к законодательной работе различные стороны, особенно нужно обратить внимание на правильное урегулирование отношений между Центром и регионами.

В-четвертых, рассмотрим вопрос с точки зрения исторического и недавнего опыта. Конституция 1954 года изменила принятую в первые годы создания Республики систему законодательного права, когда крупные административные районы, провинции и даже города и уезды имели право издавать соответствующие декреты и правила, заменив ее принципом централизации. В то время такая мера была необходима для осуществления и укрепления единства страны, против раздробленности. Однако чрезмерная централизация законодательной власти мешала развитию регионов, распыляла силы Центра и в то же время служила почвой для бюрократизации вышестоящих органов. Исторический опыт показывает, что необходимо ввести в законодательство систему определенного разделения власти. С другой стороны, развитие государственной, общественно-народной жизни, в частности, стремительное развитие рыночной экономики предъявило законодательству множество новых задач, с такой срочной и сложной законодательной работой невозможно было бы справиться одним государственным органам законодательной власти. Именно потому, что в последние годы мы предприняли реформы и ввели ныне действующий институт законодательства, мы смогли разрешить множество насущных проблем и тем самым стимулировали экономическое строительство, а также строительство демократии и законности.

Наконец, что особенно важно, относительно широкого разделения законодательной власти требует историческое наследие страны.

(Китайский информационный Интернет-центр) 03/06/2004