Законодательство в современном Китае прошло 50-летний путь развития. За эти 50 с лишним лет существовавшая тысячелетия старая система законодательства постепенно отмирала, уступая место новому законодательному институту.

Прослеживая полувековой путь китайского законодательства, можно увидеть, каким бурным и сложным был этот путь, от признания до отрицания и до отрицания отрицания. На этом пути были расцвет и упадок, взлеты и падения, и только за последнее 20-летие начался новый период стабильного развития. Наряду со стабильным и сравнительно быстрым развитием в этот новый период на каждом шагу и во всех звеньях назревала необходимость в реформах и усовершенствовании.

Свыше 50 лет назад со дня создания Народной Республики впервые в истории Китая появилось новое законодательство, ставящее превыше всего интересы народа. Это законодательство новой формации достигло важных успехов в ходе завершения демократической революции, укрепления новой власти, в строительстве нового общества, а также в обеспечении прав и интересов народа, в частности в ходе обеспечения и проведения впоследствии реформы экономической структуры, стимулирования социально-экономического развития.

Однако за последние полвека судьба уготовила китайскому законодательству путь, богатый перипетиями. На протяжении довольно долгого периода времени путь этот нельзя было назвать успешным. В первые годы существования Республики законотворческая деятельность была довольно оживленной, однако несла на себе глубокие следы того особого исторического периода. И хотя Конституция 1954 года была довольно прогрессивной для того времени, тем не менее, в целом говоря, не могла оказать позитивного влияния на последующее законодательство. После 1956 года, китайское законодательство получило шанс для стабильного развития, однако оно не только упустило его, но именно с этого времени начались его упадок, аномалия, застой, и почти что выброшено за ненужностью. Такое положение продолжалось почти 22 года вплоть до 1979 года, когда наконец забрезжил рассвет эпохи расцвета. С того времени китайское законодательство наряду с самосовершенствованием постепенно превращалось в быстро и качественно развивающееся звено в правовой цепи, а сегодня стало важной предпосылкой и базой создания правового государства.

Прослеживая полувековой путь развития китайского законодательства, можно сказать, что самый важный, самый ценный опыт, приобретенный им, заключается не столько во многих полезных вещах, сколько в том, что оно выявило множество важных проблем, которые возможно встанут на пути развития законодательства в условиях Китая. Более того, это более чем полувековое законодательство представляет неизмеримую ценность для истории законодательства Республики, и даже всей истории права.

Законодательство Нового Китая становилось синхронно с зарождением Народной Республики. Созванный в сентябре 1949 года, накануне создания Республики Первый пленум Народного политического консультативного совета Китая 1-го созыва занимает чрезвычайно важное место в истории законности современного Китая. На этом Пленуме были приняты «Закон об организации Центрального народного правительства», представляющий правовую основу существования новой власти, а также «Общая программа», играющая роль временной Конституции. В «Программе» объявлялось: упразднить все законы и законодательные акты, направленные на угнетение народа, принять законы и законодательные акты в защиту народа. С законодательной точки зрения, самой блистательной победой этого Пленума явилось провозглашение в правовой форме создание Нового Китая и нового законодательства.

Этот период отмечен двумя крупными событиями в истории законодательства Республики: во-первых, торжественный созыв Первого заседания Всекитайского собрания народных представителей первого созыва, во-вторых, рождение первой в истории Китая Конституции социалистического характера. На Первом заседании ВСНП первого созыва были приняты «Конституция», а также «Закон об организации Всекитайского собрания народных представителей», «Закон об организации Государственного совета», «Закон об организации местной власти», «Закон об организации судов», «Закон об организации прокуратуры» и ряд других важных законов конституционного характера.

В этот период законодательная система Китая претерпела перепад от довольно широкого разделения власти между Центром и периферией к высокоцентрализованной власти Центра; местное же законодательство пережило период от расцвета к упадку. До проведения Всекитайского собрания народных представителей первого созыва в Китае практиковалась система довольно широкого разделения власти между Центром и периферией. В Центре создалось следующее положение: хотя пленум Народного политического консультативного совета Китая, исполняя полномочия Всекитайского собрания народных представителей, разработал Закон об организации Центрального народного правительства, однако на практике, кроме Первого пленума НПКСК первого созыва в 1949 году, эта организация никогда более не занималась законотворчеством; Функции разработки и обнародования законов и указов в правовом отношении фактически исполняло Центральное народное правительство; Нормативные акты, вырабатываемые и публикуемые Политическим советом, на деле были равносильны закону, им фактически были утверждены множество указов, правил и постановлений местного значения. На местах правительства крупных административных районов, провинций, городов и уездов могли разрабатывать указы, правила или отдельные постановления; все ступени власти в национальных автономиях, начиная от низшей ступени – волостей национальной автономии, также имели право разрабатывать отдельно действующие постановления.

После созыва в 1954 г. Всекитайского собрания народных представителей, избранных всеобщим голосованием, китайское законодательство резко перешло к системе высокоцентрализованной власти Центра. ВСНП являлось единственным органом, осуществлявшим государственную законодательную власть. ВСНП имело право вносить изменения в Конституцию и вырабатывать законодательные акты. Постоянный комитет ВСНП имел право давать толкование законов, вырабатывать законоположения и декреты. Председатель КНР опубликовывал законы и постановления. Выработанные Госсоветом административные меры и опубликованные им резолюции и указы собраны в качестве государственных законов в «Свод законов Китайской Народной Республики». На местах правом разработки автономных положений и отдельно действующих положений пользовались только национальные автономные районы, как правило, остальные местные власти не пользовались правом выработки законоположений и отдельно действующих положений.

На данном этапе были достигнуты значительные успехи в области формирования законодательной системы. В условиях, когда страна требовала восстановления всего разрушенного, было трудно направлять основные силы на строительство законодательной системы, не хватало также опыта в выработке единых законов, постановлений и законоположений общегосударственного значения. Тем не менее, благодаря широко и стремительно развернувшейся в тот период законодательной деятельности первые три десятилетия нового Китая были отмечены первым и единственным подъемом китайского законотворчества. Упорядоченные законодательством весьма широкие социальные отношения сформировались в правовую систему, включающую и затрагивающую Конституцию, административное право, уголовный кодекс, уголовно-процессуальный кодекс, закон о браке и семье, экономический закон, закон о труде и общественном благосостоянии, закон о науке, технике и культуре, военное право, закон о национальностях и другие отраслевые законы. Ряд отраслевых законов, в частности Конституция, закон о браке и семье, военное право уже имели основополагающие законы. Конституционные законы уже представляли собой отраслевые законы масштабного значения и собрание законов, включающих Конституцию и определенное количество конституционных законов и документов.

Однако на данном этапе в правовой системе имелось немало недочетов: масса вопросов, которые требовалось урегулировать с помощью законов, не были урегулированы; в такой огромной аграрной стране, как Китай, еще не был разработан закон о сельском хозяйстве; не существовало в правовой системе такого важного закона, который наиболее тесно связан с правами и интересами граждан, как гражданское право; в то время проекты уголовного кодекса и гражданского права находились в процессе разработки. Значительная часть появившихся на свет отраслевых законов не имела основополагающих законов. Множество выработанных законов, нормативных актов и законоположений носили временный, опытный и переходный характер. Многие законы быстро теряли пригодность, но не были своевременно переработаны, дополнены или упразднены. Наконец, из-за недостатка опыта и ограниченности исторически сложившихся условий обнаруживались серьезные пробелы в области приведения правовой системы в соответствие с общественным развитием, в координации внутреннего механизма правовой системы, в использовании прошлого опыта и заимствования опыта зарубежных стран и, в особенности, в осуществлении научности и модернизации правовой системы.

На данном этапе в механизме законодательства имела место поначалу проблема чрезмерного раздела власти, а затем – чрезмерной централизации власти. Кроме того, оставались нечеткими рамки законодательной компетенции Центра и местных властей, а также рамки законодательной компетенции законодательных субъектов Центра. Поэтому возникла серьезная проблема неисправного выполнения и превышения полномочий; вяло осуществлялось строительство законодательных субъектов; в ключевых звеньях законодательной процедуры не были разработаны четкие и конкретные регламенты в форме законов, которыми можно было бы руководствоваться при осуществлении значительной доли законодательной деятельности. Предпринимавшиеся до официального запуска законодательных процессов подготовительные работы, а также осуществлявшиеся после завершения законодательных процессов работы по совершенствованию законодательства, такие, как поправка, упразднение, толкование законов, совершенно не имели правовых оснований. Отношения между Партией и законодательством, правительством и законодательством, правосудием и законодательством, руководящими лицами и законодательством не были должным образом урегулированы и утверждены в правовой форме. Не имелось также возможности привести в законодательство другие механизмы, которые требовалось утвердить в правовой форме. Такие законы, как законы о законодательстве, о законодательном порядке и о законодательных нормах, не существовали, и отсутствовала даже забота о них.

Что касается техники законодательства, то она представлялась еще более отсталой. Многие работники в сфере законодательства не имели ни малейшего представления о технике законодательства. Не уделялось внимание ни тактике, ни качеству законодательства. Почти не было отличий между законодательными, политическими и административными мерами. Правовая структура была нерациональна и несовершенна, отличалась чрезмерным количеством наименований, формализмом и бессистемностью. В правовых нормах отсутствовали положения о последствиях. При установлении положений, регламентирующих порядок осуществления прав, не уделялось должного внимания вопросу несения ответственности за нарушение данных положений. В неудовлетворительном состоянии находилась система упорядочения, свода и кодификации законов. Планирование законодательства осуществлялось несвоевременно, и в большинстве случаев не учитывались насущность и очередность законодательных актов. Не могло идти и речи о прогнозировании и координировании законодательства, о изучении отклика на обнародованные законы или о применении научно-технических методов в законодательной работе. Наличие вышеуказанных проблем негативно отразилось на законотворчестве последующих лет вплоть до наших дней.

Второй этап законодательства современного Китая пришелся на период с 1957 г. по конец 70-х годов прошлого века. Этот период отмечен огромными трудностями для законодательства Китая. В течение 20 лет бесконечных бурь и перипетий в общественной жизни Китая, начавшихся в 1957 г. с перегибов в кампании против «правых» и завершившихся в 1976 г. окончанием «культурной революции», законодательству Китая, которое первоначально имело хорошие возможности для дальнейшего развития, был нанесен огромный ущерб, как и многим другим видам деятельности. Хотя на VIII Всекитайском съезде КПК было принято решение, согласно которому государство обязано в соответствии с реальными потребностями постепенно и систематизировано утверждать законы, в действительности строительство демократии и правовой системы, в том числе законодательной системы, не рассматривалось в качестве одной из стратегических целей и основных задач дела социалистического строительства. По различным историческим причинам, после завершения в основном социалистического преобразования правящая партия в ходе наблюдения и решения новых противоречий и проблем, возникавших в процессе развития социалистического общества в политике, экономике и культуре, по-прежнему рассматривала не относящиеся к классовой борьбе вопросы как вопросы классовой борьбы и в новых условиях по инерции применяла известные и привычные, но уже не подходящие старые методы и опыт масштабной и бурной массовой борьбы. Это вызвало серьезные перегибы в классовой борьбе и формирование ряда «левацких» политических установок в области сельско-городской экономики и классовой борьбы. Одновременно в политической жизни Партии и государства ослаблялись и подрывались принцип коллективного руководства и демократический централизм. Внутрипартийную демократию и демократию в общественно-политической жизни страны не удалось возвести в систему и закон. Те законы, что были утверждены, не имели должного авторитета, поэтому возникло такое явление, как чрезмерная централизация партийной власти в руках отдельных лиц. В таких условиях в процессе исторического развития неизбежны политические катаклизмы и экономические ошибки. В условиях, когда классовая борьба рассматривалась как главный рычаг развития страны и общества, когда имела место чрезмерная централизация власти, но не было эффективного механизма для сдерживания этого явления и предупреждения его негативного действия, законодательство и законность в целом не могли не выйти из рамок нормального развития и были обречены на долгое топтание на месте. Обязательные для современного государства признаки законопорядка были преданы забвению и заменены устаревшими и отсталыми идеями принятия решений по воле личности.

В тот период ВСНП – единственный орган, осуществлявший государственную законодательную власть, – не утвердило ни одного закона, за исключением принятой в 1975 г. Конституции. Незначительным было количество положений, самостоятельно принятых Постоянным комитетом ВСНП, который пользовался правом выработки декретов и отдельно действующих законоположений. За исключением национальных автономий, все остальные местные власти не имели законодательной власти. На данном этапе законотворческая деятельность Центра и местных властей от относительной активности резко перешла к пассивности, застою и почти к полному прекращению. В тот период только Госсовет и подведомственные ему ведомства и комитеты продолжали издавать нормативные акты. Но Конституцией и законом не предусмотрено осуществление законодательной власти Госсоветом и его органами. Хотя нормативные акты, изданные Госсоветом и его органами, фактически рассматривались в качестве законоположений, но с правовой и теоретической точки зрения они не относились к законодательной сфере, поэтому эти нормативные акты нельзя считать законами.

В тот период деятельность ВСНП также была в аномальном состоянии. На протяжении десяти лет – с февраля 1965 г. по декабрь 1974 г. не проводилась ни одна сессия ВСНП. После 1959 г. в составе работников Постоянного комитета ВСНП осталось чуть более ста человек.

Что касается общего состояния теории, механизма и техники законодательства, то по сравнению с предшествующим этапом оно не улучшилось, а значительно ухудшилось.

(Китайский информационный Интернет-центр) 03/06/2004