(1) Процедура представления законопроектов ВСНП

Законопроекты в ВСНП могут вноситься Президиумом ВСНП, Постоянным комитетом ВСНП, Госсоветом, Центральным военным советом, Верховным народным судом, Верховной народной прокуратурой, специальными комиссиями ВСНП, отдельными делегациями или за подписью не менее 30 депутатов.

Право представления законопроектов Президиумом ВСНП, делегациями и за подписью депутатов в определенной степени является номинальным. Это связано с тем, что Президиум и делегации представляют собой временные, а не постоянные органы, в период между сессиями ВСНП нет так называемого права внесения законопроектов Президиумом ВСНП и делегациями. Сессии ВСНП созываются один раз в год, сроки проведения сессии ограничены, поэтому на сессиях ВСНП рассматриваются и принимаются, как правило, зрелые законопроекты. Вероятность рассмотрения на сессии ВСНП законопроектов, представленных такими временными органами, как Президиум ВСНП и делегации, чрезвычайно мала. Депутаты ВСНП входят в состав высшего органа государственной власти, занимают такое же положение, что члены центральных парламентов в зарубежных странах. Ныне в разных странах общеприняты положения, предусматривающие за членами центральных парламентов право внесения законопроектов. Китай тоже не исключение. Однако за рубежом члены парламентов не только пользуются правом внесения законопроектов, но и являются главными авторами законопроектов. В Китае ситуация несколько иная: при большой численности народных депутатов и коротких сроках проведения сессий было бы невозможно в течение одной сессии рассмотреть все законопроекты, представленные депутатами, если бы каждый из них отдельно пользовался правом внесения законопроектов. Кроме того, должность народного депутата в Китае не является специализированной. Большинство депутатов не обладает необходимыми для самостоятельного внесения законопроектов информационными условиями, знаниями в правовой области, а также возможностями по разработке законопроектов. В этой связи с одной стороны Закон о законодательстве предусматривает за депутатами ВСНП право внесения законопроектов, а с другой стороны – внесение законопроектов за подписью не менее 30 человек. По этой причине количество законопроектов, представленных исключительно депутатами, чрезвычайно мало.

Основными среди субъектов, имеющих право внесения законопроектов в ВСНП, фактически являются Постоянный комитет ВСНП, специальные комиссии ВСНП, Госсовет. ВСНП исключительно редко рассматривает и принимает законопроекты, представленные другими субъектами. Постоянный комитет ВСНП, являющийся постоянным органом, в период между сессиями ВСНП осуществляет функции государственной власти, в частности законодательную власть. Специальные комиссии ВСНП, являющиеся постоянными органами, в период между сессиями ВСНП и между совещаниями его Постоянного комитета ответственны за текущую работу ВСНП. Госсовет, то есть Центральное правительство КНР, является высшим государственным административным органом. Неся ответственность за руководство административной работой государства, Госсовет, как и орган высшей государственной административной власти любой страны, является одним из главных авторов законопроектов. Более 70% законопроектов, рассмотренных и принятых за эти годы ВСНП, были внесены Госсоветом. Кроме того, Центральный военный совет КНР ответственен за руководство всеми вооруженными силами государства, Верховный народный суд является высшим судебным органом, Верховная народная прокуратура является высшим органом прокуратуры. Вышеуказанные органы ответственны перед ВСНП и его Постоянным комитетом, в этой связи Закон о законодательстве предусматривает за ними право внесения законопроектов в ВСНП.

Есть два способа внесения законопроектов: первый – весьма редкий – внесение законопроектов непосредственно в адрес сессии в период сессии ВСНП. Второй – внесение законопроектов в период между сессиями ВСНП на рассмотрение Постоянного комитета с последующим внесением их Постоянным комитетом на рассмотрение ВСНП. В большинстве случаев практикуется второй способ.

Представляемые в ВСНП законопроекты разделяются на основные и вспомогательные. Основные законопроекты – это вносимые на рассмотрение законодательные предложения, в которых необходимы причины и основания для принятия законопроекта, а также проект законоположения. Вспомогательные законопроекты – это текст вносимого законопроекта, пояснения к нему и другие необходимые материалы.

Процедура включения законопроектов в повестку дня сессии ВСНП бывает трех видов. В первом случае законопроекты, вносимые Президиумом ВСНП на рассмотрение ВСНП, все без исключения включаются непосредственно в повестку дня сессии, при этом не возникает вопрос во включении законопроекта в повестку дня сессии другими органами. Во втором случае законопроекты, вносимые на рассмотрение ВСНП Постоянным комитетом ВСНП, Госсоветом, Центральным военным советом, Верховным народным судом, Верховной народной прокуратурой, специальными комиссиями ВСНП, по решению Президиума включаются в повестку дня сессии. Некоторые законопроекты, вносимые делегациями или за подписью депутатов, могут быть включены в повестку дня сессии, некоторые – остаются нерассмотренными. Таким образом, вносимые делегациями и за подписью депутатов законопроекты имеют куда меньше возможностей быть рассмотренными на сессии ВСНП, чем законопроекты, вносимые государственными структурами или органами. В этом опять таки проявляется традиционное национальное местничество и этатизм. Необходимые усилия и важная задача демократизации китайского законодательства должны направляться и заключаться в том, чтобы изменить это положение и предоставлять больше возможностей для включения в повестку дня сессии законопроектов, вносимых делегациями и за подписью депутатов.

(2) Процедура рассмотрения законопроектов ВСНП

Необходимым условием для представления законопроекта на рассмотрение ВСНП служит включение законопроекта в повестку дня сессии. Процедура рассмотрения законопроекта бывает двух видов. Первый вид: рассмотрение законопроектов до включения законопроектов в повестку дня сессии. В этом случае рассмотрение законопроекта осуществляется с целью принятия решения о том, включать или нет законопроект в повестку дня, а также для выполнения соответствующих работ по совершенствованию законопроектов, которые планируется включить в повестку дня. Например, рассмотрение и совершенствование Постоянным комитетом законопроектов, представленных до созыва ВСНП сначала на рассмотрение Постоянного комитета, а затем внесенных по решению Постоянного комитета на рассмотрение ВСНП. Данный вид процедуры рассмотрения носит подготовительный характер. Другой вид: рассмотрение законопроектов, включенных в повестку дня сессии. В данном случае цель рассмотрения законопроектов состоит в принятии решения о вынесении законопроектов на голосование. Этот вид процедуры рассмотрения можно назвать официальным рассмотрением.

Единой процедуры, которой можно было бы следовать в отношении законопроектов, рассматриваемых до внесения в повестку дня, не имеется. В зависимости от того, кем внесены законопроекты, применяется та или иная форма рассмотрения. Во-первых, законопроекты, представляемые в ВСНП Президиумом сессии, автоматически включаются в повестку дня, и до предоставления указанных законопроектов в ВСНП не возникает вопрос в их специальном рассмотрении. Во-вторых, в отношении законопроектов, представляемых Постоянным комитетом, Госсоветом, Центральным военным советом, Верховным народным судом, Верховной народной прокуратурой, специальными комиссиями ВСНП, хотя и не встает вопрос в том, включать или не включать их в повестку дня, т.к. указанные законопроекты включаются в повестку дня по решению Президиума, но, тем не менее, Президиум должен рассмотреть указанные законопроекты при принятии решения о включении законопроектов в повестку дня сессии. В-третьих, законопроекты, представляемые в ВСНП делегациями и за подписью депутатов, до включения в повестку дня сессии обязательно проходят процедуру рассмотрения, т.к. такие законопроекты не могут быть автоматически включены в повестку дня. Если решение о целесообразности включения законопроектов в повестку дня сессии принимает Президиум, то эти законопроекты рассматриваются Президиумом. Если Президиум принимает решение о целесообразности включения законопроектов в повестку дня на основе мнений, выраженных специальными комиссиями, то эти законопроекты рассматриваются сначала специальными комиссиями.

Рассмотрение законопроектов, включенных в повестку дня сессии, т.е. процедура официального рассмотрения законопроектов довольно сложная. Согласно положениям Закона о законодательстве и других законов, для рассмотрения законопроекта, включенного в повестку дня, прежде всего, необходимо представить на пленарном заседании пояснения к законопроекту. Авторы законопроекта представляют в адрес сессии пояснения к законопроекту, представленного в ВСНП в период сессии. Пояснения к законопроектам, представленным в ВСНП через Постоянный комитет, могут давать либо Постоянный комитет, либо авторы законопроектов. Как правило, в данном случае пояснения дают авторы законопроектов. Пояснения к законопроектам, представленным в ВСНП Постоянным комитетом, дает Постоянный комитет. После слушания пояснений к законопроектам на пленарном заседании делегации, соответствующие специальные комиссии, комиссия по законодательству, заседание глав делегаций или заинтересованные депутаты рассматривают законопроект.

Рассмотрение законопроектов делегациями является основным в системе рассмотрения. Делегации – принимающие участие в работе ВСНП временные органы, образованные из депутатов по избирательным округам. Ввиду того, что численность депутатов ВСНП достигает почти 3000 человек, в целях повышения эффективности работы депутатов и для удобства ведения работы по рассмотрению, за исключением проведения пленарных заседаний, большую часть времени депутаты проводят соответствующие мероприятия в рамках делегаций. Выявление в процедуре рассмотрения роли делегаций является основным требованием системы ВСНП. Во время рассмотрения делегациями законопроектов представители, направленные авторами законопроектов, должны заслушать мнения и ответить на вопросы депутатов. Это создает возможности для прямого общения и обмена мнениями между лицами, производящими рассмотрение законопроектов, и авторами законопроектов, а также для внесения точных поправок и совершенствования законопроектов. Во время рассмотрения делегациями законопроектов согласно требованиям делегаций, составители законопроектов – т.е. соответствующие органы, организации или учреждения, занимающиеся исследованиями в правовой области, должны направить своих представителей для предоставления ознакомительной информации о законопроектах. Таковыми органами являются, например, органы юстиции, торгово-промышленные, налоговые структуры, служба коммуникаций и другие компетентные органы, учебные и исследовательские учреждения в области юридических наук, профсоюзы, коммерческие общества, федерации женщин, комсомол, предприятия и непроизводственные единицы.

Специальные комиссии занимаются рассмотрением законопроектов с профессиональной точки зрения. На данный момент ВСНП создало комиссию по делам национальностей, комиссию по законодательству, финансово-экономическую комиссию, комиссию по делам образования, науки, культуры и здравоохранения, комиссию по иностранным делам, комиссию по делам китайцев, проживающих за границей, комиссию внутренних дел и юстиции, комиссию по охране окружающей среды и природных ресурсов, комиссию по делам сельского хозяйства и села. Данные специальные комиссии, являющиеся постоянными комиссиями ВСНП, имеют довольно обширные функции. Специальные комиссии, помимо права внесения законопроектов, пользуются также правом рассмотрения законопроектов. Все законопроекты, включенные в повестку дня сессии ВСНП, должны рассматриваться не только делегациями, но и специальными комиссиями. Рассмотрение осуществляется главным образом в соответствии со следующей конкретной процедурой: первое, комиссии рассматривают законопроекты, имеющие отношение к их специализации. Например, финансово-экономическая комиссия ответственна за рассмотрение законопроектов, имеющих отношение к финансово-экономическим вопросам; комиссия внутренних дел и юстиции ответственна за рассмотрение законопроектов, касающихся вопросов правосудия, общественной безопасности, безопасности, ревизии, внутренних дел, судебной администрации, а также профсоюзов и федераций женщин. Второе, допускается приглашение авторов законопроектов на заседания комиссий для высказывания мнений по законопроектам. Третье, при рассмотрении специализированных вопросов допускается приглашение на заседания соответствующих представителей и экспертов для высказывания мнений по законопроектам. Четвертое, после рассмотрения специальные комиссии представляют на рассмотрение Президиума мнения о рассмотрении, а также заранее печатают и распространяют указанные мнения на сессии. Пятое, внесение в комиссию по законодательству мнений по соответствующим законопроектам.

Весьма важным механизмом в китайском законодательстве является рассмотрение в едином порядке комиссией по законодательству законопроектов, представленных на рассмотрение ВСНП и его Постоянного комитета. Рассмотрение в едином порядке комиссией по законодательству законопроектов, представленных на рассмотрение ВСНП, осуществляется согласно следующей процедуре: первое, законопроекты рассматриваются в едином порядке с учетом мнений делегаций и соответствующих специальных комиссий. Второе, после единого рассмотрения законопроектов в Президиум направляются доклады об итогах рассмотрения и проекты внесения поправок в законопроекты. В докладах об итогах рассмотрения надлежит дать пояснения к важным разногласиям, дать оценку о целесообразности принятия законопроекта, а также указать содержание проекта внесения поправок в законопроект и объяснить причину внесения поправок. Третье, после рассмотрения и принятия Президиумом докладов об итогах рассмотрения и проектов внесения поправок в законопроекты, указанные доклады и проекты печатаются и распространяются на сессии. Делегации рассматривают проекты внесения поправок в законопроекты, потом Комиссия по законодательству с учетом мнений делегаций вторично вносит поправки в законопроекты и представляет проект голосования по данным законопроектам. Законопроекты представляются Президиумом на голосование пленарного заседания ВСНП и принимаются не менее чем половиной полного состава депутатов ВСНП.

В целях проведения всестороннего и глубокого рассмотрения законопроектов, включаемых в повестку дня сессии ВСНП, в случае необходимости постоянный председатель Президиума может созвать заседание глав делегаций для слушания и обсуждения мнений, вынесенных делегациями в ходе рассмотрения по важным вопросам законопроектов. Результаты обсуждения и мнения докладываются в Президиум. Постоянный председатель Президиума может также созвать представителей от делегаций для обсуждения важных специальных вопросов, которые имеют место в законопроектах. Результаты обсуждения и мнения докладываются в Президиум.

Если автор законопроекта, включенного в повестку дня сессии, до передачи законопроекта на голосование требует снятия законопроекта с повестки дня, то он должен представить этому обоснования. С согласия Президиума, а также после осведомления ВСНП о решении снятия законопроекта с повестки дня, рассмотрение законопроекта прекращается.

(3) Процедура голосования и обнародования законопроектов ВСНП

Делегации рассматривают проекты внесения поправок в законопроекты. Комиссия по законодательству с учетом мнений делегаций вносит поправки в законопроекты и представляет проект голосования по данным законопроектам. Законопроекты представляются Президиумом на голосование пленарного заседания ВСНП и принимаются не менее чем половиной полного состава депутатов ВСНП.

Председатель КНР подписывает указы об обнародовании законов, принятых сессией ВСНП.

Имеются отдельные положения, регламентирующие порядок рассмотрения и правила голосования по законопроектам, которые разрабатываются и представляются особо созданными по решению ВСНП комиссиями для составления законопроектов. Работающий на основе указанных факторов законодательный механизм отражает полную картину механизма законодательной деятельности ВСНП.

(Китайский информационный Интернет-центр) 02/06/2004