Судя по установкам относительно предоставления Госсовету от ВСНП и ПК ВСНП законотворческих полномочий, до принятия Закона о законодательстве не существовало единых, постоянных установок относительно законотворчества Госсовета по уполномочию за исключением того, что все они должны адресоваться к определенным делам. Например, в Постановлении ВСНП о предоставлении права Госсовету разрабатывать временные правила или положения в области хозяйственной реформы и расширения открытости было установлено, что при исполнении данного полномочия Госсовету следует: реализовать данное право лишь в случаях необходимости; реализовать право согласно Конституции и при условии соответствия основным принципам законов и соответствующих постановлений ВСНП и ПК ВСНП; разрабатывать лишь временные правила либо положения с уведомлением об этом ПК ВСНП; по мере приобретения практического опыта и создания необходимых условий ВСНП и ПК ВСНП на основе этих временных правил либо положений разрабатывать законы. Постановление ПК ВСНП о предоставлении Госсовету права реформировать налоговую систему в торгово-промышленной сфере и обнародовать соответствующие положения о налогообложении (для применения в опытном порядке) установило, что при исполнении данного права Госсовет обязан: реализовать данное право в особо установленный срок, то есть в течение осуществления реформы налоговой системы госпредприятий и торгово-промышленной сферы; разрабатывать, а не принимать соответствующие положения; публиковать положения в качестве проектов для применения в опытном порядке, а не в качестве официальных положений; на основе опыта, накопленного в процессе их применения в опытном порядке, вносить в них поправки и представлять в ПК ВСНП на рассмотрение.

Все законотворчество, осуществляемое по поручению, предназначено для разрешения конкретных проблем и может иметь свои особенности. Однако, чего бы ни касалось, оно должно соблюдать некоторые общие правила. В ходе совершенствования системы осуществления Госсоветом законотворчества по поручению следует придавать большое значение формированию такой общей, единой системы, в которую должны быть, как минимум, включены: 1) источник уполномочия законотворческого права Госсовета и порядок его получения; 2) уровень юридической силы правового документа, принятого по поручению; 3) цели, срок исполнения порученного права законотворчества и сфера дел, каковые оно затрагивает; 4) процедура законотворчества по поручению; 5) какая форма должна быть применена в разрабатываемом правовом документе; 6) недопустима передача порученного права другим субъектам; 7) порядок принятия контроля со стороны ВСНП и ПК ВСНП в процессе исполнения порученного законотворчества; 8) прекращение поручения.

Китай – страна обширная и многонаселенная, с межрегиональной несбалансированностью. На Госсовет возложены задачи прямого руководства модернизацией страны и особенно – по реформированию системы. Для налаживания этой работы в довольно значительной степени должна выявляться роль правотворчества. В такой ситуации недостаточно то, чтобы источником полномочий Госсовета по принятию нормативных актов были только поручения ВСНП и ПК ВСНП. Желательно, чтобы Госсовет мог сам запрашивать у ВСНП и ПК ВСНП предоставления себе законотворческих полномочий. Тогда порученное право Госсовета по принятию нормативных актов проистекало бы по двум каналам: по поручению ВСНП или ПК ВСНП и по запросам Госсовета, обращенным к ВСНП и ПК ВСНП.

Между разработкой административно-правовых актов и разработкой законов есть серьезное различие: будучи законотворческой деятельностью в рамках системы ответственности начальников, первая из них не подчинена столь сложной и многоступенчатой процедуре, как вторая. Из-за наличия этой разницы порядок разработки административно-правовых актов чрезвычайно важен для обеспечения качества административно-правовых актов. В Законе о законодательстве предусматриваются нижеследующие установки относительно порядка разработки проектов административно-правовых актов. Во-первых, разработку административно-правовых актов организует Госсовет; заинтересованные ведомства Госсовета, считающие целесообразной разработку административно-правового акта, должны обращаться в Госсовет с просьбой об его разработке. Во-вторых, по ходу разработки административно-правовых актов следует широко заслушивать мнения заинтересованных ведомств, организаций и граждан с использованием многих форм, включая собеседования, обсуждения и слушания. В-третьих, после завершения разработки административно-правового акта ведомству-автору надлежит внести свой проект, пояснения к нему, замечания всех сторон по важным вопросам проекта и другие соответствующие материалы в правовой орган Госсовета на рассмотрение. Правовой орган Госсовета должен представить доклад о результатах рассмотрения и черновой вариант поправок к проекту в Госсовет; в этом докладе должны содержаться разъяснения по основным проблемам проекта. Эти положения Закона о законодательстве заложили правовую основу для совершенствования правил разработки административно-правовых актов, сформировали ее основной каркас. На этой основе и в рамках этого каркаса Госсовет может путем принятия нормативно-правовых актов по конкретному регламентированию формировать относительно совершенный и эффективный порядок разработки административно-правовых актов.

3-й раздел Положений о порядке разработки административно-правовых актов, обнародованных Госсоветом 16 ноября 2001 года, специально посвящен правилам разработки административно-правовых актов. В нем установлено: 1) разработку административно-правовых актов организует Госсовет. В годичных планах правотворческой работы Госсовета определяется одно или несколько ведомств, конкретно отвечающих за разработку административно-правовых актов, либо установлено, что правовой орган Госсовета разрабатывает или организует разработку административно-правовых актов. 2) При разработке административно-правовых актов помимо соблюдения принципов, определенных Законом о законодательстве, надлежит следовать Конституции и законам, а также нижеследующим требованиям: во-первых, воплощать дух реформы, научно регламентируя административные действия, стимулируя переход правительственных функций к экономическому регулированию, социальному управлению и общественным услугам; во-вторых, надлежит следовать принципу компактности, унификации и эффективности, возлагая одинаковые или сходные функции на один и тот же административный орган, упрощая процедуры административного управления; в-третьих, надо на деле защищать законные права и интересы граждан, юридических лиц и организаций, наряду с определением обязанностей предусматривать соответствующие права и средства обеспечения реализации прав; в-четвертых, нужно воплощать принцип единства полномочий и ответственности административных органов, а при определении необходимых полномочий административных органов – предусматривать условия и порядок исполнения полномочий и соответствующую ответственность. 3) При разработке административно-правовых актов следует глубоко обследовать, обобщать практический опыт, широко заслушивать мнения заинтересованных органов, организаций и граждан. Для заслушивания мнений можно организовывать собеседования, обоснования, слушания или другие мероприятия. 4) При разработке административно-правового акта ведомство-разработчик должно путем консультаций добиваться единого мнения с заинтересованными ведомствами по делам, касающимся их полномочий либо тесно связанным с ними. Если в ходе консультаций единство мнений не достигнуто, надлежит информировать о ситуации и дать аргументы при представлении проекта административно-правового акта на рассмотрение. 5) При разработке административно-правового акта ведомству-разработчику полагается представлять в Госсовет на утверждение проект разрешения важнейших проблем, касающихся соответствующей системы управления, курса и политики, решения по которым принимается Госсоветом. 6) Представленный в Госсовет на рассмотрение проект административно-правового акта подписывается главным ответственным лицом ведомства-разработчика. Проект, совместно разработанный несколькими ведомствами, подписывается главными руководителями этих ведомств совместно. 7) При внесении в Госсовет на рассмотрение проекта административно-правового акта ведомству-разработчику надлежит представлять пояснения о проекте и соответствующие материалы. В пояснениях о проекте административно-правового акта надлежит давать пояснения относительно потребности в данном правотворческом акте, об его основных положениях, о мнениях всех сторон по главным проблемам проекта, о результатах заслушивания мнений заинтересованных органов, организаций и граждан. Соответствующие материалы должны включать информацию о законодательстве Китая и зарубежных стран в данной области, доклады о результатах опросов, о результатах обследования. Формирование вышеназванных 7 правил знаменует, что разработка административно-правовых актов вступает в стадию, когда со старой практикой покончено и начат переход к нормативности.

(Китайский информационный Интернет-центр) 02/06/2004